Allgemeines Verwaltungsrecht

Grundbegriffe

Was ist ein Realakt?

Ein Realakt ist ein tatsächliches Verwaltungshandeln, das nicht auf die unmittelbare Herbeiführung einer Rechtsfolge gerichtet ist.

Beispiele sind tatsächliche Auskünfte, Warnungen, Zahlungen oder sonstige tatsächliche Handlungen einer Behörde.

Damit unterscheidet sich der Realakt insbesondere vom Verwaltungsakt: Ein Verwaltungsakt enthält eine rechtliche Regelung, ein Realakt grundsätzlich nicht.

Was ist ein Verwaltungsakt?

Der Verwaltungsakt ist eine der wichtigsten Handlungsformen der öffentlichen Verwaltung.

§ 35 Satz 1 VwVfG definiert ihn wie folgt:

Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Ein Verwaltungsakt setzt damit insbesondere voraus:

• eine hoheitliche Maßnahme,
• einer Behörde,
• auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts,
• zur Regelung eines Einzelfalls und
• mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen.

Typische Verwaltungsakte sind beispielsweise eine Baugenehmigung, eine Gewerbeuntersagung oder ein Gebührenbescheid.

Was ist eine Allgemeinverfügung?

Eine Allgemeinverfügung ist eine besondere Form des Verwaltungsakts.

§ 35 Satz 2 VwVfG definiert sie wie folgt:

Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.

Unterschieden werden insbesondere personenbezogene Allgemeinverfügungen, sachbezogene Allgemeinverfügungen und Benutzungsregelungen.

Ein typisches Beispiel für eine Benutzungsregelung ist die Regelung der Benutzung einer öffentlichen Straße durch ein Verkehrszeichen.

Ermessen und Beurteilungsspielraum

Wann steht der Verwaltung Ermessen zu?

Ermessen besteht, wenn das Gesetz der Behörde auf der Rechtsfolgenseite einen Entscheidungsspielraum eröffnet.

Die Behörde kann dann innerhalb der gesetzlichen Grenzen entscheiden, ob oder wie sie tätig wird.

§ 40 VwVfG bestimmt:

Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.

Typische Formulierungen wie „kann“ können auf eine Ermessensentscheidung hindeuten. Entscheidend ist allerdings immer die Auslegung der jeweiligen Rechtsnorm.

Was bedeutet Entschließungsermessen?

Beim Entschließungsermessen kann die Behörde entscheiden, ob sie überhaupt tätig wird.

Die Behörde besitzt also einen Entscheidungsspielraum hinsichtlich des „Ob“ ihres Einschreitens.

Was bedeutet Auswahlermessen?

Beim Auswahlermessen steht fest, dass die Behörde tätig wird. Sie besitzt aber einen Entscheidungsspielraum hinsichtlich des „Wie“.

Das kann beispielsweise die Auswahl zwischen verschiedenen zulässigen Maßnahmen oder – im Polizei- und Sicherheitsrecht – die Auswahl zwischen mehreren Verantwortlichen betreffen.

Was bedeutet intendiertes Ermessen?

Bei einem intendierten Ermessen gibt die gesetzliche Regelung für den Regelfall eine bestimmte Richtung der Ermessensausübung vor.

Nur wenn besondere Umstände vorliegen, kann eine abweichende Entscheidung geboten oder zulässig sein.

Nicht jedes gesetzliche „Soll“ ist allerdings mit intendiertem Ermessen gleichzusetzen. Ob und in welchem Umfang ein Entscheidungsspielraum besteht, ist durch Auslegung der jeweiligen Vorschrift zu bestimmen.

Was ist Ermessensnichtgebrauch?

Ein Ermessensnichtgebrauch liegt vor, wenn die Behörde das ihr zustehende Ermessen überhaupt nicht ausübt.

Das kann beispielsweise geschehen, wenn die Behörde irrtümlich davon ausgeht, zwingend eine bestimmte Rechtsfolge anordnen zu müssen, obwohl das Gesetz ihr einen Entscheidungsspielraum eröffnet.

Was ist eine Ermessensüberschreitung?

Eine Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörde die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschreitet.

Das ist insbesondere der Fall, wenn sie eine Rechtsfolge wählt, die von der gesetzlichen Ermächtigung nicht gedeckt ist.

Was ist ein Ermessensfehlgebrauch?

Ein Ermessensfehlgebrauch liegt insbesondere vor, wenn die Behörde ihre Entscheidung auf sachfremde Erwägungen stützt, erhebliche Gesichtspunkte nicht berücksichtigt oder den Zweck der gesetzlichen Ermächtigung verfehlt.

Auch Grundrechte müssen bei der Ermessensausübung berücksichtigt werden. Eine Ermessensentscheidung kann daher rechtswidrig sein, wenn die Behörde grundrechtlich geschützte Interessen nicht oder nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in ihre Entscheidung einbezieht.

Was ist eine Ermessensunterschreitung?

Von einer Ermessensunterschreitung spricht man, wenn die Behörde den ihr gesetzlich eingeräumten Entscheidungsspielraum nicht vollständig erkennt oder ihn unzulässig verengt.

Sie berücksichtigt dann nicht sämtliche rechtlich eröffneten Entscheidungsmöglichkeiten.

Wann ist das Ermessen auf null reduziert?

Eine Ermessensreduzierung auf null liegt vor, wenn der Behörde zwar grundsätzlich Ermessen eingeräumt ist, unter den konkreten Umständen aber nur eine einzige Entscheidung rechtmäßig ist.

Der gesetzliche Entscheidungsspielraum verdichtet sich dann im konkreten Einzelfall auf eine bestimmte Rechtsfolge.

Das kann insbesondere aufgrund höherrangigen Rechts, einschließlich der Grundrechte und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, der Fall sein.

Gibt es Ermessen auf der Tatbestandsseite?

Im klassischen verwaltungsrechtlichen Verständnis bezieht sich Ermessen auf die Rechtsfolgenseite.

Ob die gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind, ist davon zu unterscheiden.

Auf der Tatbestandsseite können allerdings unbestimmte Rechtsbegriffe vorkommen. In besonderen gesetzlich vorgesehenen Fällen kann der Verwaltung bei deren Anwendung ein Beurteilungsspielraum zustehen.

Unbestimmte Rechtsbegriffe und Beurteilungsspielraum

Was ist ein unbestimmter Rechtsbegriff?

Ein unbestimmter Rechtsbegriff ist ein gesetzlicher Begriff, dessen Bedeutung nicht für jeden Einzelfall bereits eindeutig feststeht und deshalb durch Auslegung und Anwendung auf den konkreten Sachverhalt bestimmt werden muss.

Beispiele sind:

• Eignung, Befähigung und fachliche Leistung,
• Zuverlässigkeit,
• öffentliches Interesse,
• öffentliche Sicherheit und Ordnung oder
• Angemessenheit.

Sind unbestimmte Rechtsbegriffe gerichtlich überprüfbar?

Ja. Unbestimmte Rechtsbegriffe sind grundsätzlich vollständig gerichtlich überprüfbar.

Das Gericht ist grundsätzlich nicht an die rechtliche Bewertung der Behörde gebunden. Das folgt insbesondere aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG.

Davon zu unterscheiden sind die besonderen Fälle, in denen das Gesetz der Verwaltung ausnahmsweise einen Beurteilungsspielraum einräumt.

Wann liegt ein Beurteilungsspielraum der Verwaltung vor?

Ein Beurteilungsspielraum ist die Ausnahme, nicht die Regel.

Er liegt nicht bereits deshalb vor, weil eine behördliche Entscheidung eine schwierige Bewertung oder Prognose erfordert.

Ein Beurteilungsspielraum muss sich vielmehr ausdrücklich aus dem Gesetz ergeben oder durch Auslegung hinreichend deutlich aus der jeweiligen gesetzlichen Regelung ableiten lassen. Wegen der damit verbundenen Einschränkung gerichtlicher Kontrolle muss hierfür ein hinreichend gewichtiger sachlicher Grund bestehen.

Anerkannte Fallgruppen können insbesondere bestimmte Prüfungsentscheidungen oder dienstliche Beurteilungen betreffen. Ob tatsächlich ein Beurteilungsspielraum besteht, ist aber stets anhand der konkreten Rechtsnorm zu prüfen.

Sind Beurteilungsspielräume gerichtlich überprüfbar?

Ja, allerdings nur eingeschränkt.

Besteht ausnahmsweise ein Beurteilungsspielraum, darf das Gericht die fachliche oder wertende Entscheidung der zuständigen Stelle nicht einfach durch seine eigene Bewertung ersetzen.

Gerichtlich überprüfbar bleibt aber insbesondere, ob

• das vorgeschriebene Verfahren eingehalten wurde,
• die Behörde vom richtigen Sachverhalt ausgegangen ist,
• die gesetzlichen Grenzen des Beurteilungsspielraums eingehalten wurden,
• die maßgeblichen Bewertungsmaßstäbe beachtet wurden und
• keine sachfremden Erwägungen in die Entscheidung eingeflossen sind.

Was sind sogenannte Funktionsgrenzen der gerichtlichen Kontrolle?

Mit dem Begriff werden Konstellationen beschrieben, in denen die gerichtliche Kontrolle einer Verwaltungsentscheidung aufgrund der Eigenart der Entscheidung eingeschränkt sein kann.

Als klassische Fallgruppen werden insbesondere bestimmte

• Prüfungsentscheidungen,
• dienstliche Beurteilungen,
• Entscheidungen besonders zusammengesetzter Gremien sowie
• komplexe Prognose- oder Bewertungsentscheidungen

diskutiert.

Eine solche Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle darf aber nicht pauschal angenommen werden. Art. 19 Abs. 4 GG verlangt grundsätzlich eine vollständige gerichtliche Kontrolle. Ein Beurteilungsspielraum der Verwaltung bedarf daher einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage und Rechtfertigung.

Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

Was bedeutet der Vorrang des Gesetzes?

Der Vorrang des Gesetzes bedeutet, dass die Verwaltung nicht gegen geltendes Recht handeln darf.

Die vollziehende Gewalt ist nach Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden.

Eine Behörde darf deshalb keine Maßnahme treffen, die gegen höherrangiges oder sonst für sie verbindliches Recht verstößt.

Vereinfacht lautet der Grundsatz: Kein Handeln gegen das Gesetz.

Was bedeutet der Vorbehalt des Gesetzes?

Der Vorbehalt des Gesetzes betrifft die Frage, wann staatliches Handeln einer gesetzlichen Grundlage bedarf.

Für belastende Grundrechtseingriffe benötigt die Verwaltung grundsätzlich eine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage.

Dabei ist die Aussage, jede behördliche Maßnahme müsse unmittelbar auf einem formellen Parlamentsgesetz beruhen, zu weit. Rechtsverordnungen oder Satzungen können ebenfalls Rechtsgrundlagen für Verwaltungshandeln enthalten, sofern sie ihrerseits auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung beruhen und die verfassungsrechtlichen Anforderungen eingehalten werden.

Eng mit dem Vorbehalt des Gesetzes verbunden ist die Wesentlichkeitstheorie: Wesentliche Entscheidungen, insbesondere solche von erheblicher Bedeutung für die Verwirklichung von Grundrechten, muss der parlamentarische Gesetzgeber selbst treffen.

Vereinfacht lautet der Grundsatz: Kein Handeln ohne Gesetz, soweit eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist.

Was ist die Leistungsverwaltung?

Als Leistungsverwaltung bezeichnet man den Bereich der Verwaltung, in dem der Staat den Bürgern Leistungen gewährt, anstatt ihnen durch Gebote oder Verbote gegenüberzutreten.

Beispiele sind insbesondere:

• Sozialleistungen,
• Subventionen und Förderleistungen,
• öffentliche Einrichtungen und
• sonstige staatliche Unterstützungsleistungen.

Gilt der Vorbehalt des Gesetzes auch für die Leistungsverwaltung?

Auch die Leistungsverwaltung unterliegt der Gesetzesbindung. Welche gesetzliche Grundlage erforderlich ist, lässt sich jedoch nicht für sämtliche staatlichen Leistungen einheitlich beantworten.

Nach der Wesentlichkeitstheorie muss der parlamentarische Gesetzgeber diejenigen Entscheidungen selbst treffen, die für die Verwirklichung der Grundrechte oder die demokratische Ordnung wesentlich sind.

Bei bestimmten Förderleistungen können dagegen insbesondere Haushaltsgesetz und Förderrichtlinien für die Verwaltungspraxis eine erhebliche Rolle spielen.

Wie dicht die gesetzliche Regelung sein muss, hängt daher von Art, Bedeutung und Grundrechtsrelevanz der jeweiligen staatlichen Leistung ab.

Behörden und Verwaltungshelfer

Was ist der Unterschied zwischen einer Behörde und einem Amt?

„Behörde“ und „Amt“ sind rechtlich nicht einfach dasselbe.

Behörde ist der verwaltungsverfahrensrechtliche Fachbegriff. Nach Art. 1 Abs. 2 BayVwVfG ist Behörde jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.

„Amt“ ist dagegen keine einheitliche verwaltungsrechtliche Kategorie. Der Begriff kann Bestandteil der Bezeichnung einer Behörde sein, etwa beim Landratsamt oder Finanzamt. Er kann aber auch eine interne Organisationseinheit bezeichnen, beispielsweise ein kommunales Ordnungsamt.

Entscheidend ist deshalb nicht die Bezeichnung als „Amt“, sondern die rechtliche und organisatorische Stellung der jeweiligen Stelle.

Was ist ein Verwaltungshelfer?

Ein Verwaltungshelfer ist eine Privatperson oder ein privates Unternehmen, das eine Behörde bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben unterstützt, ohne selbst mit eigenen hoheitlichen Befugnissen beliehen zu sein.

Kennzeichnend ist insbesondere, dass der Verwaltungshelfer weisungsabhängig tätig wird und keinen oder nur einen sehr begrenzten eigenen Entscheidungsspielraum besitzt.

Sein tatsächliches Handeln kann unter diesen Voraussetzungen der Behörde zugerechnet werden.

Davon zu unterscheiden ist der Beliehene. Diesem sind durch oder aufgrund eines Gesetzes eigene hoheitliche Befugnisse übertragen worden.

Was ist eine konkludente Duldungsanordnung?

Von einer konkludenten Duldungsanordnung wird insbesondere im Polizei- und Sicherheitsrecht gesprochen, wenn einer tatsächlichen hoheitlichen Maßnahme zugleich stillschweigend die verbindliche Anordnung vorausgeht, diese Maßnahme zu dulden.

Ob eine solche Duldungsanordnung tatsächlich vorliegt, muss durch Auslegung des konkreten behördlichen Handelns festgestellt werden.

Sie darf nicht allein deshalb angenommen werden, weil eine Behörde tatsächlich tätig geworden ist. Entscheidend ist, ob aus Sicht des Betroffenen ein hinreichend bestimmter Regelungswille der Behörde erkennbar war.

Verwaltungsverfahren

Wer kann an einem Verwaltungsverfahren beteiligt sein?

Die Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens bestimmt Art. 13 BayVwVfG.

Dazu gehören insbesondere

• Antragsteller und Antragsgegner,
• diejenigen, an die die Behörde einen Verwaltungsakt richten will oder gerichtet hat,
• diejenigen, mit denen die Behörde einen öffentlich-rechtlichen Vertrag schließen will oder geschlossen hat, und
• Personen, die von der Behörde zu dem Verfahren hinzugezogen worden sind.

Davon zu unterscheiden ist die Beteiligungsfähigkeit. Sie ist in Art. 11 BayVwVfG geregelt. Die Art. 11 bis 21 BayVwVfG enthalten darüber hinaus verschiedene Vorschriften insbesondere über Beteiligte, Vertretung, Bevollmächtigte, ausgeschlossene Personen und Befangenheit.

Wonach richtet sich die örtliche Zuständigkeit einer Verwaltungsbehörde?

Die örtliche Zuständigkeit richtet sich in Bayern grundsätzlich nach Art. 3 BayVwVfG, soweit keine speziellere Rechtsvorschrift eingreift.

Art. 3 Abs. 1 BayVwVfG unterscheidet insbesondere:

• unbewegliches Vermögen oder ortsgebundene Rechte: Lageort,
• Unternehmen, Beruf oder andere dauernde Tätigkeit: Ort des Unternehmens, der Betriebsstätte oder der Tätigkeit,
• natürliche Personen: grundsätzlich gewöhnlicher Aufenthalt,
• juristische Personen und Vereinigungen: grundsätzlich Sitz und
• sonstige Angelegenheiten: grundsätzlich der Ort, an dem der Anlass für die Amtshandlung hervortritt.

Art. 3 BayVwVfG enthält außerdem Regelungen für Fälle, in denen mehrere Behörden zuständig sind oder sich die Zuständigkeit während eines laufenden Verfahrens verändert.

Wozu dient die Anhörung nach Art. 28 BayVwVfG?

Die Anhörung ermöglicht dem Betroffenen, sich vor Erlass eines belastenden Verwaltungsakts zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern.

Sie dient damit sowohl einer sachgerechten behördlichen Entscheidung als auch dem Schutz der Verfahrensrechte des Betroffenen.

Die Anhörung trägt dazu bei, dass der Beteiligte nicht bloß Objekt staatlichen Handelns ist, sondern seine eigene Sicht in das Verwaltungsverfahren einbringen kann.

Art. 28 Abs. 2 und 3 BayVwVfG sieht allerdings Fälle vor, in denen von einer Anhörung abgesehen werden kann oder sie unterbleiben muss.

Besteht im Verwaltungsverfahren ein Recht auf Akteneinsicht?

Ja. Beteiligte können grundsätzlich Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten verlangen, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist.

Das Recht auf Akteneinsicht ergibt sich für bayerische Verwaltungsverfahren aus Art. 29 BayVwVfG.

Es ist allerdings nicht grenzenlos. Ausgenommen sein können beispielsweise Entscheidungsentwürfe und unmittelbar vorbereitende Arbeiten. Auch Geheimhaltungsinteressen, berechtigte Interessen anderer Beteiligter oder Dritter sowie bestimmte öffentliche Interessen können einer Akteneinsicht entgegenstehen.

Die Akteneinsicht kann für Betroffene besonders wichtig sein, um nachzuvollziehen, auf welche Tatsachen, Unterlagen und Erkenntnisse die Behörde ihre Entscheidung stützt.

Mehr dazu: Das Recht auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren

Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder

Welches Verwaltungsverfahrensgesetz ist anwendbar?

Welches Verwaltungsverfahrensgesetz gilt, hängt insbesondere davon ab, welche Behörde tätig wird und welche besonderen gesetzlichen Regelungen für das jeweilige Verwaltungsverfahren bestehen.

Für Bundesbehörden gilt grundsätzlich das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (VwVfG). Für Landes- und Kommunalbehörden gelten die jeweiligen landesrechtlichen Regelungen, soweit keine spezielleren Vorschriften eingreifen.

Viele Länder haben eigene Verwaltungsverfahrensgesetze. Teilweise verweisen diese weitgehend auf das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes oder übernehmen dessen Regelungen.

Welche Verwaltungsverfahrensgesetze gibt es in den Ländern?

Die Regelungen der Länder sind unterschiedlich ausgestaltet. Zu den einschlägigen Gesetzen gehören:

• Baden-Württemberg: Landesverwaltungsverfahrensgesetz (LVwVfG)
• Bayern: Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG)
• Berlin: Gesetz über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfG Bln)
• Brandenburg: Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Brandenburg (VwVfGBbg)
• Bremen: Bremisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BremVwVfG)
• Hamburg: Hamburgisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HmbVwVfG)
• Hessen: Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG)
• Mecklenburg-Vorpommern: Landesverwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG M-V)
• Niedersachsen: Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz (NVwVfG)
• Nordrhein-Westfalen: Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW)
• Rheinland-Pfalz: Landesverwaltungsverfahrensgesetz (LVwVfG)
• Saarland: Saarländisches Verwaltungsverfahrensgesetz (SVwVfG)
• Sachsen: Gesetz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens- und des Verwaltungszustellungsrechts für den Freistaat Sachsen (SächsVwVfZG)
• Sachsen-Anhalt: Verwaltungsverfahrensgesetz Sachsen-Anhalt (VwVfG LSA)
• Schleswig-Holstein: Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (LVwG)
• Thüringen: Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetz (ThürVwVfG)